Uang Mengalir ke Tempat yang Tinggi

Pentingnya membuka Beneficiary Ownership Pengadaan Barang Jasa Publik

Sesungguhnya ada konsekwensi besar terhadap integritas yang harus dipertaruhkan oleh para pemimpin ketika uang itu mengalir mencari tempat yang tinggi, dalam situasi ketika tidak ada batas yang jelas mengenai seberapa tinggi uang itu mampu naik, dan terus naik, entah setinggi apa.  

Dalam sebuah pertemuan yang saya hadiri pada tengah tahun ini, seorang jurnalis senior  mengungkap informasi penting yang ia terima mengenai maraknya “praktek penyetoran”  oleh jajaran SKPD kepada pihak-pihak tertentu. Dari statemennya, saya memperoleh gambaran adanya oknum tertentu yang saban minggu menyantroni sejumlah kantor pemerintah mengumpulkan setoran, entah untuk siapa.  Meski ia menyelipkan imbuhan bahwa belum tentu informasi tersebut benar, namun jika praktek tersebut benar-benar terjadi maka penting mendapat perhatian pemerintah. Jurnalis senior kita menutup pembicaraan dengan mengajukan pertanyaan menantang: Apakah agenda tindakan yang mungkin mengurangi praktek penyetoran oleh birokrasi seperti  itu? Karena saat itu pertanyaan tersebut belum mendapat tanggapan kiranya kita perlu memikirkan berbagai gagasan yang mungkin. Saya akan memulainya, dan berharap ada pihak lain yang mau berpartisipasi dalam forum brainstorming (curah-gagasan) ini.

Dalam khazanah literatur korupsi yang berkaitan dengan kekuasaan, Korupsi Politik (political corruption) bekerja karena adanya kekuasaan dari otoritas politik untuk kepentingan kelompok. Ini berarti adanya penyelingkuhan kepercayaan publik oleh institusi atau perseorangan yang diberi mandat. Sehingga korupsi merupakan bentuk khusus dari gabungan pengaruh politik dan kesempatan untuk menyelewengkan wewenang guna memperoleh kepentingan pribadi atau pun kelompok (Luky D. Djani, 2003).

Sementara dari framework yang disusun Johnston (1987) dapat dijelaskan bahwa korupsi di satu sisi terjadi karena ketimpangan relasi antara negara dan masyarakat (aksesibilitas pada arena politik dan independensi dari elit politik). Di sisi lain, korupsi merupakan hubungan atau kaitan antara penguasaan sumber daya dan kekuasaan. Model korupsi ini secara umum terbagi dua, pertama,  Model Predatory yang sangat lazim dalam sistem kekuasaan yang terkonsolidasi atau penguasa memiliki kekuatan monopoli produk kebijakan atau alokasi sumberdaya, dan keduaModel Transaktif yang berkembang dalam sistem politik multipartai dan kekuasaan politik terfragmentasi (mencar) yang terbagi secara seimbang serta kekuasaan yang terbatas, disisi lain kelompok bisnis belum cukup kuat untuk mendikte dan mempengaruhi kekuasaan.

Kali pertama, praktek memberi setoran harus secara tegas diluruskan dalam frase yang benar tanpa mengandung ambigu sebagai praktek pemerahan sistematis. Ia adalah praktek jahat yang sangat berbahaya mengingat dampaknya akan berpengaruh terhadap keseluruhan rangkaian tata-kelola pemerintahan daerah. Ia bisa menurunkan semangat kerja jajaran birokrasi karena sistem insentif dipastikan tidak bekerja; mengurangi penerimaan daerah; mencuri manfaat yang diterima masyarakat luas akibat penurunan kuantitas dan kualitas proyek dan kegiatan pemerintah; dan yang paling buruk, dapat menghancurkan kepercayaan kepada pemerintahan sekaligus para pemimpin terpilih. No Tolerance for It!

Korupsi Lapis Kedua

Saya berpandangan bahwa praktek pemerahan sistematis sangat mungkin terjadi di tubuh pemerintah daerah.  Untuk mendalaminya, kita bisa berangkat dari dua pendekatan. Pertama, menggunakan ilmu para investigator: Follow The Money. Telusuri kemana saja aliran uang setoran. Layaknya air, uang juga mengalir sampai jauh. Namun berbeda dengan cerita air yang secara alami pasti mencari tempat yang rendah, kisah mengenai uang biasanya mengalir ke tempat yang tinggi, menuju struktur pemilik kuasa dan wewenang yang lebih tinggi. Hemat saya, pendekatan ini bersifat kasuistis dan pada akhirnya terbatas dari segi dampak.

Pendekatan Kedua, yang nampak lebih prospek, menggali dari mana sumber dana pemberian setoran oleh jajaran birokrasi itu diperoleh. Pandangan saya, sumber dana setoran bisa berasal dari “penghematan” beberapa pos penerimaan maupun dari pelaksanaan belanja public berupa  fee (biaya jasa ilegal) yang dikumpulkan pejabat publik. Atas alasan praktis besarnya nominal angka yang mungkin tersangkut, saya hanya akan meninjau yang terakhir.

Belanja pemerintah selama ini dijalankan melalui pengadaan barang jasa public dengan  mekanisme lelang maupun non-lelang yang terbagi atas proyek dan kegiatan. Fee proyek diperoleh  ketika para pejabat dan atau petugas proyek bermain mata mengatur pemenang pengadaan dengan pengusaha penyedia. Fee inilah yang menjadi sumber setoran kepada para pemegang kuasa dengan berbagai macam cara, termasuk melalui pengumpul setoran yang menyantroni kantor-kantor pemerintah. Meskipun dewasa ini pengadaan di daerah telah melalui mekanisme e-procurement, namun keluhan mengenai pengaturan tender masih jamak terdengar. Dari perbincangan dengan kalangan kontraktor dan konsultan di beberapa daerah,  saya juga menangkap kesan umum kalau pelaksana proyek sekarang ini cenderung menumpuk pada penyedia tertentu meskipun menggunakan perusahaan berbeda atau dengan nama pelaksana proyek berbeda. Bukan soal praktek “pinjam bendera”, melainkan adanya bayangan sesuatu yang lebih sistemik saat pelaksana proyek terpusat pada segelintir pihak tertentu. Sesuatu yang dengan teknologi  tersedia masih sulit dibuktikan!

Pengaturan tender dapat dibagi menjadi dua pola, pertama,  berupa pengaturan menyangkut tender tertentu secara parsial dengan penyedia barang jasa dalam relasi yang lepas, semacam pola hit and run dengan penyedia bersifat acak. Namun jauh lebih berbahaya jika pengaturan tender itu mewujud dalam pola kedua dengan  relasi yang lebih mapan. Disini,  penyedia barang jasa yang memiliki relasi dengan penguasa dan kelompoknya, telah menjadi pemain utama  yang memonopoli pelaksanaan proyek-proyek pemerintah. Berdasar pengalaman di daerah tertentu, dalam pola relasi antara pengusaha dan penguasa (dan kelompoknya) yang telah mapan karena pengusaha telah bertindak sebagai cukong (pemodal) sejak pemilihan, praktek monopoli pengadaan barang jasa pemerintah mengambil scope yang luas dan jangkauannya bisa melampaui beberapa tahun anggaran (menetap).

Dari korupsi lapis pertama berupa suap (bribery) ketika prakarsa datang dari para pengusaha, dan pemerasan (extortion) dalam hal insiatif justru bermula dari para petugas publik, ia bertransformasi menjadi sejenis korupsi pada lapis kedua berupa nepotisme (diantara mereka yang punya hubungan darah dengan pejabat publik), kronisme (diantara mereka yang tidak punya hubungan darah dengan pejabat publik), dan korupsi di lingkaran “kelas baru” terdiri dari semua kader partai pemerintah dan keluarga mereka yang menguasai semua pos basah, pos ideologis dan pos yuridis penting (Aditjondro, 2002).

Membuka Beneficiary Ownership Pengadaan Barang Jasa

Saya telah memikirkan berbagai cara yang mungkin hingga  menemukan gagasan yang akan dijelaskan berikut ini. Untuk mengurangi praktek pemerahan sistematis di tubuh birokrasi, maka salah satu cara yang mungkin ialah dengan menutup atau mempersempit peluang bagi tersedianya sumberdana setoran yang diserahkan itu.

Dalam kasus sumber setoran berasal dari fee proyek, gagasan yang dimajukan adalah bagaimana menutup peluang bagi pengaturan tender yang bersifat mapan antara pejabat public dengan pihak penyedia yang memiliki hubungan dekat dengan para pemegang kuasa di lingkar kekuasaan daerah. Hubungan itu bisa bersifat nepotisme, kronisme, dan mereka yang termasuk kelompok pendukung kekuasaan berbasis  hubungan keluarga atau dinasti (misal dalam kasus Banten-Indonesia dan Thailand), kesamaan asal usul organisasi, partai politik dan habitus lainnya. Jadi, ketimbang memberi perhatian pada pengaturan tender  bersifat acak dan kecil, saya memilih fokus pada pengaturan tender dengan jangkauan lebih luas dan terencana secara sistematis.

Tindakan yang saya sarankan adalah melakukan upaya mendorong keterbukaan yang lebih substansial mengenai para pemenang tender atau pelaksana proyek-proyek pemerintah. Nama-nama perusahaan pemenang pengadaan  harus diumumkan secara terbuka,  begitupula dengan nama para pemilik perusahaan tersebut harus mudah diakses oleh public luas. Hal ini, belakangan saya ketahui, disebut sebagai  upaya membuka beneficiary ownership, yakni membuka kepemilikan perusahaan penerima manfaat yang sebenarnya  dari pelaksanaan proyek pemerintah. Di beberapa negara, sejalan dengan agenda Open Government Partnership (OGP) sebuah kemitraan global puluhan negara untuk mendorong inisiatif pemerintahan terbuka dimana AS  dan Indonesia menduduki kursi kepemimpinan (co-chairman), agenda ini sedang gencar dilaksanakan.  Meskipun harus diberikan catatan, sampai saat ini belum tersedia gambaran lugas mengenai apa persisnya kerangka atau skema yang mereka kembangkan.

Pemerintah harus mengambil langkah untuk membuka informasi-informasi diatas, caranya menurut saya, ialah dengan mewajibkan seluruh perusahaan peserta pengadaan menyerahkan data kepemilikan perusahaan dan selanjutnya menyusun katalog data yang aplikatif. Data ini dievaluasi secara periodik untuk memperoleh tren penyebaran penerima manfaat riil proyek. Sementara publik luas didorong melakukan pengawasan terhadap validitas informasi kepemilikan perusahaan. Pemerintah juga mendalami dalam hal ditemukan postur penumpukan proyek yang mencurigakan, dan mengambil tindakan yang dibimbing oleh visi antikorupsi yang tegas. Dengan cara itu, secara berangsur akan terjadi perubahan komposisi penerima keuntungan utama proyek.

Melalui langkah membuka beneficiary ownership,  dalam jangka panjang monopoli pelaksanaan proyek oleh penyedia tertentu akan berkurang dan pejabat public dipersulit untuk mengumpulkan setoran dalam jumlah besar dan lebih terencana. Tentu saja, praktek pengaturan tender dan pemungutan fee proyek masih akan terus berlanjut namun tidak lagi dalam jumlah yang hebat. Praktek pengaturan tender yang terbangun atas dasar relasi atau kedekatan bersifat nepotisme dan kronisme antara  penguasa, keluarga,  dan kelompok dekatnya dengan pengusaha tertentu dengan pola relasi yang lebih mapan dapat diputus dan beralih menjadi bentuk  relasi yang lebih lepas.

Tentu saja, pihak yang pesimis sah-sah saja untuk berpendapat bahwa jikalau praktek pengaturan tender dengan penyedia yang ditopang pemegang kuasa sebagai pemain utama tersebut sedang berjalan, bagaimana mungkin mengharapkan penguasa bersangkutan memberi ruang bagi agenda ini? Saya cukup memahami maksudnya, dan harus mengatakan disinilah letak pertaruhannya.  Kita bisa mulai mendorong agenda ini, atau membiarkan keadaan berlaku seperti biasanya namun  dengan beban pemikiran yang menampakkan dirinya dengan jelas. Sesungguhnya ada konsekwensi besar terhadap integritas yang harus dipertaruhkan oleh para pemimpin ketika uang itu mengalir mencari tempat yang tinggi, dalam situasi ketika tidak ada batas yang jelas mengenai seberapa tinggi uang itu mampu naik, dan terus naik, entah setinggi apa.

Dan orang-orang lantas berspekulasi. Seperti umumnya, spekulasi demi spekulasi berikutnya pun terus berkembang. Spekulasi tentang integritas para pemimpin kiranya jauh lebih merusak  daripada kepastian ikhwal nasib  para penjahat koruptor.

 

ERVYN KAFFAH

Sekretaris Jenderal FITRA NTB

 

 

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *